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Commission parlementaire

Terme(s) anglais :
Parliamentary Committee

Définition

Groupe de travail composé d'un nombre restreint de députés et chargé d'examiner toute question relevant de sa compétence ou d'exécuter les mandats que l'Assemblée lui confie1.

Les commissions parlementaires constituent le forum tout désigné pour examiner en détail les projets de loi ou d'autres questions d'actualité. Les députés y jouent aussi un rôle de contrôle de l'activité gouvernementale et de consultation publique sur les différentes questions qui animent la société.

Organisation des commissions

L'Assemblée nationale compte onze commissions parlementaires permanentes. Parmi celles-ci, neuf peuvent être qualifiées de « sectorielles » en raison de leur spécialisation dans un domaine de l'activité gouvernementale. Les deux autres commissions ont un rôle « horizontal », compte tenu de leur champ de compétence élargi :

• Composée du président et des titulaires des principales fonctions parlementaires, la Commission de l'Assemblée nationale est le lieu de discussion et de décision en ce qui concerne le fonctionnement de l'Assemblée et des commissions, dont elle coordonne les travaux. Elle a aussi la responsabilité d'établir le règlement de l'Assemblée et les règles de fonctionnement et de les soumettre à son approbation. Enfin, elle étudie les questions touchant la réforme parlementaire par la voie d'une sous-commission constituée à cette fin.

• La Commission de l'administration publique a pour rôle de vérifier si les sommes allouées au gouvernement et à l'administration publique sont dépensées suivant les règles d'une saine gestion. En raison des fonctions particulières de contrôle parlementaire qu'elle exerce, elle est toujours présidée par un député de l'opposition officielle.

Chacune des commissions sectorielles permanentes est spécialisée dans un secteur particulier de l'activité de l'État. Elles partagent le même mode de fonctionnement et réalisent différents mandats visant principalement l'étude des projets de loi. Elles sont composées de membres permanents nommés pour deux ans. La dénomination et les secteurs d'activité dans lesquels s'exerce la compétence des commissions sectorielles découlent de la réforme parlementaire de 2009.

La dénomination et les champs de compétences des neuf commissions sectorielles sont les suivants :

• Commission de l'agriculture, des pêcheries, de l'énergie et des ressources naturelles :
Agriculture, pêcheries, alimentation, énergie, ressources naturelles;

• Commission de l'aménagement du territoire : aménagement du territoire, affaires municipales, habitation, sports et loisirs, développement des collectivités locales et régionales;

• Commission de la culture et de l'éducation : culture, éducation, formation professionnelle, enseignement supérieur, communication;

• Commission de l'économie et du travail : industrie, commerce, tourisme, travail, main-d'œuvre, science, technologie, sécurité du revenu;

• Commission des finances publiques : finances, budget, administration du gouvernement, fonction publique, revenu, services, approvisionnements, régimes de rentes;

• Commission des institutions : présidence du Conseil exécutif, justice, sécurité publique, Constitution, affaires autochtones, relations internationales et intergouvernementales;

• Commission des relations avec les citoyens : relations avec les citoyens, communautés culturelles, immigration, condition féminine, famille, aînés, jeunesse, protection des consommateurs;

• Commission de la santé et des services sociaux : santé, services sociaux et communautaires;

• Commission des transports et de l'environnement : transports, environnement, faune, parcs.

Composition des commissions

Au début d'une législature ou au besoin pendant celle-ci, la Commission de l'Assemblée nationale se réunit pour choisir les commissions qui seront présidées par un député du groupe formant le gouvernement et celles qui le seront par un député de l'opposition. Elle détermine également la composition des commissions et fixe la date de leur première réunion.

Selon le Règlement, chacune des commissions sectorielles est composée de dix députés : six députés du groupe parlementaire formant le gouvernement et quatre députés de l'opposition officielle. Tout député indépendant ou appartenant à un groupe d'opposition autre que l'opposition officielle peut aussi être membre d'une commission. Le cas échéant, le nombre de membres de la commission est porté à douze, dont sept du groupe formant le gouvernement.

Par ailleurs, il peut arriver, au cours d'une législature, que l'Assemblée adopte des modifications temporaires au Règlement afin que la composition des commissions reflète davantage celle de l'Assemblée. Ainsi, durant la 38e et la 40e législatures, dans le contexte de gouvernements minoritaires, la composition des commissions a été modifiée de la façon suivante :

• 38e législature (2007-2008) : douze membres, dont cinq du groupe formant le gouvernement, quatre de l'opposition officielle et trois du deuxième groupe d'opposition, dont un sans droit de vote2.

• 40e législature (2012-2014) : neuf membres, dont quatre du groupe formant le gouvernement, quatre de l'opposition officielle et un du deuxième groupe d'opposition3. Si un député indépendant était aussi membre de la commission, celle-ci comptait alors onze membres, dont cinq issus du groupe formant le gouvernement.

• Au début de la 41e législature, bien que le gouvernement, avec 70 députés, soit majoritaire, la composition des commissions a aussi dû être modifiée en fonction de la représentativité respective de l'opposition officielle (30 députés) et du deuxième groupe d'opposition (22 députés). Ainsi, les neuf commissions sectorielles et la Commission de l'administration publique sont chacune composée de treize membres permanents, soit sept députés du groupe parlementaire formant le gouvernement, quatre députés de l'opposition officielle et deux députés du deuxième groupe d'opposition, dont un sans droit de vote. Si une commission compte aussi un des trois députés indépendants parmi ses membres, le groupe parlementaire formant le gouvernement passe alors de sept députés à huit, ce qui porte le nombre total de députés membres de la commission à quinze.

Présidence des commissions

Le président de commission organise et anime les travaux de sa commission. Comme tout autre membre, il prend part aux délibérations et a droit de vote. Il doit diriger les travaux avec compétence et impartialité afin de conserver la crédibilité et la neutralité nécessaires pour présider les débats. À sa demande, la commission peut constituer un comité directeur, composé de lui-même, du vice-président et du secrétaire de la commission.

Le président d'une commission a les mêmes pouvoirs que le président de l'Assemblée. Il ouvre, suspend et lève les séances. Il exerce également tous les pouvoirs nécessaires à l'organisation des travaux de sa commission et au maintien de l'ordre. Le président d'une commission fait ainsi observer le Règlement en signalant toute violation de celui-ci dont il a connaissance ou en se prononçant sur les rappels au règlement.

La Commission de l'administration publique est toujours présidée par un membre de l'opposition officielle, tandis que la Commission de l'Assemblée nationale l'est par le président de l'Assemblée. Quant aux commissions sectorielles, six sont présidées par des députés du groupe formant le gouvernement et trois par des députés de l'opposition. Le vice-président de chaque commission est issu d'un groupe parlementaire autre que celui de son président.

Cette répartition s'effectue sans trop de difficultés dans un contexte de gouvernement majoritaire lorsque l'Assemblée nationale compte seulement deux groupes parlementaires. Toutefois, il peut arriver que la présence de plusieurs groupes parlementaires et de députés indépendants rende nécessaires des modifications temporaires afin que la composition des commissions reflète davantage celle de l'Assemblée. Ce fut le cas durant les 38e, 39e, 40e et 41e législatures. Par exemple, durant la 40e législature, cinq commissions ont été présidées par des députés du groupe formant le gouvernement, trois par des députés de l'opposition officielle et une par un député du deuxième groupe d'opposition.

Mandat des commissions sectorielles

Une commission sectorielle peut exécuter quatre types de mandats. Premièrement, à la demande de l'Assemblée, elle exécute les mandats suivants :

• Étude de projets de loi : l'étude de projets de loi constitue une activité centrale des commissions. Pour un projet de loi public, après l'adoption du principe, il est envoyé à la commission compétente afin qu'elle procède à son étude détaillée. Après la présentation, et à la demande de l'Assemblée, une commission peut également procéder à des consultations. Celles-ci sont générales lorsque la commission entend les personnes et organismes qui désirent faire connaître leur opinion, ou particulières lorsque l'avis de personnes et d'organismes est sollicité. En ce qui concerne un projet de loi privé, après sa présentation, il est envoyé en commission. Cette dernière entend les intéressés et procède, généralement au cours d'une même séance, à l'étude détaillée.

• Étude des crédits budgétaires;

• Toute autre matière qui lui est confiée.

Deuxièmement, une commission peut entreprendre l'examen de certaines questions de sa propre initiative. Elle peut ainsi se saisir d'un mandat en vue d'étudier :

• Un projet de règlement et les règlements qui relèvent de son domaine de compétence;

• Les orientations, les activités et la gestion d'un ministère ou d'un organisme public4 : la commission exerce en ce sens un mandat de surveillance d'organismes publics ou de reddition de comptes.

• Une pétition déposée à l'Assemblée;

• Toute autre matière d'intérêt public. Il s'agit alors d'un mandat d'initiative.

Troisièmement, certains mandats sont conférés à une commission par une loi du Québec. Il en va ainsi, par exemple, de l'audition des dirigeants des universités par la Commission de la culture et de l'éducation5.

Quatrièmement, des mandats sont également prévus par le Règlement de l'Assemblée nationale. La commission sectorielle compétente peut donc réaliser les mandats suivants:

• Interpellation d'un ministre sur toute question d'intérêt général relevant de sa compétence;

• Poursuite du débat sur le discours du budget;

• Étude de la politique budgétaire;

• Audition du Directeur général des élections;

• Audition du Protecteur du citoyen.

Fonctionnement des commissions

Les séances des commissions sont publiques, sauf lorsqu'il s'agit de séances de travail en vue d'organiser leurs travaux. Une commission peut cependant décider de siéger à huis clos, sur motion adoptée à la majorité des membres de chaque groupe parlementaire.

Une commission peut aussi décider de constituer une sous-commission ou une commission mixte avec d'autres commissions pour l'exécution d'un mandat.

Commission spéciale

L'Assemblée peut constituer une commission spéciale lorsqu'elle désire confier à certains députés l'étude d'une affaire particulière qui ne cadre pas forcément avec le type de mandat généralement confié aux commissions permanentes. Elle détermine alors par motion son mandat et désigne ses membres.

Une commission spéciale composée uniquement de députés peut d'abord être créée en vertu du Règlement. Par exemple, le 1er juin 2005, l'Assemblée constituait une commission spéciale visant l'étude de l'avant-projet de loi remplaçant la Loi électorale. De même, le 4 décembre 2009, l'Assemblée constituait une commission spéciale sur la question de mourir dans la dignité.

Une commission spéciale peut également être mise sur pied par une loi. Ainsi, en 1991, la Loi sur le processus de détermination de l'avenir politique et constitutionnel du Québec instituait deux commissions parlementaires spéciales. Il s'agit de la Commission d'étude des questions afférentes à l'accession du Québec à la souveraineté et de la Commission d'étude sur toute offre d'un nouveau partenariat de nature constitutionnelle.

Historique

Les commissions parlementaires telles qu'elles sont connues aujourd'hui sont le fruit de la réforme parlementaire de 1984 qui a mené à l'adoption de l'actuel règlement de l'Assemblée. Les commissions étaient alors l'instrument clé de cette réforme. C'est effectivement par l'entremise d'une restructuration majeure du système des commissions parlementaires que cette réforme proposait un meilleur contrôle de l'exécutif et de l'administration publique ainsi que des finances et des dépenses publiques.

Avant la réforme de 1984, l'organisation structurelle des commissions parlementaires était calquée sur celle du gouvernement. Il y avait alors 27 commissions, soit une commission correspondant à chacun des 24 ministères, en plus de la Commission de l'Assemblée nationale, la Commission des engagements financiers et la Commission des corporations professionnelles. Elles ne se réunissaient qu'à l'initiative du leader du gouvernement et n'avaient, en pratique, aucune autonomie, à l'exception peut-être de la Commission des engagements financiers. De plus, leur composition variait constamment et les députés pouvaient avoir à participer aux travaux de plusieurs commissions.

La réforme de 1984 exprime la volonté de rendre l'Assemblée plus autonome par rapport au gouvernement. Ainsi, l'organisation des commissions proposée dans la réforme de 1984 s'affranchit de la structure gouvernementale.

En 1997, les commissions ont connu une réorganisation importante avec, entre autres nouveautés, la création de la Commission de l'administration publique. Douze ans plus tard, la réforme parlementaire de 2009 amène une révision majeure du partage des compétences entre les commissions afin d'équilibrer leur charge de travail. Bien que le nombre de commissions demeure le même, la dénomination de certaines commissions fait l'objet de changements en vue de mieux refléter leurs nouveaux champs de compétence.

Pour citer cet article

« Commission parlementaire », Encyclopédie du parlementarisme québécois (en ligne), Assemblée nationale du Québec, 15 décembre 2014.

Faites-nous part de vos commentaires à : encyclopedie@assnat.qc.ca

Pour en savoir plus

Bonsaint, Michel (dir.). La procédure parlementaire du Québec, 3e éd., Québec, Assemblée nationale, 2012, p. 501-556.

Notes

1 

Loi sur l'Assemblée nationale, RLRQ, c. A-23.1, art. 10.

2 

Au début de la 38e législature, l'Assemblée était composée de 48 députés du groupe formant le gouvernement (PLQ), 41 députés de l'opposition officielle (ADQ) et 36 députés du deuxième groupe d'opposition (PQ).

3 

L'Assemblée était alors constituée de 54 députés du groupe formant le gouvernement (PQ), 50 députés formant l'opposition officielle (PLQ), 19 députés formant le deuxième groupe d'opposition (CAQ) et 2 députés indépendants.

4 

Selon l'article 120 (2) du Règlement, il s'agit des ministères et organismes publics visés par les articles 293.1 et 294 du Règlement.

5 

Loi sur les établissements d'enseignement de niveau universitaire, RLRQ, c. E-14.1, art. 4.2.